Kein Dorf mehr – über Eingemeindungen und ihre Folgen

In Deutschland gibt es knapp 11.000 Gemeinden. Dabei variiert die Größe erheblich: 202 Gemeinden haben unter 100 Einwohner*innen und 14 Gemeinden über eine halbe Million. Der Großteil bewegt sich jedoch dazwischen mit 1000 bis 10.000 Einwohner*innen (1). Eine Gemeinde auf dem Land ist in der Regel kein in sich geschlossener Siedlungsraum, sondern ein Zusammenschluss aus vielen einzelnen Dörfern. 

Um zu verstehen warum und wie diese Struktur entstanden ist, lohnt sich ein Blick in die jüngere Geschichte.


Die Lebenssituation auf dem Land ist regional sehr unterschiedlich. Wie sich ein Ort entwickelt hängt dabei, unter anderem, von der Kommunalpolitik ab: »Die Kommunen schaffen die Rahmenbedingungen für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Leben in Dörfern und Kleinstädten«(2). Um zu große Wachstums- und Entwicklungsunterschiede innerhalb des Landes zu vermeiden ist es wichtig regionalen Ungleichgewichten entgegenzuwirken und für gleichwertige Lebensverhältnisse zu sorgen. Dafür wurden in den letzten Jahrzehnten verschiedene Strategien und Instrumente entwickelt.

Doch nicht immer brachte sich der Staat so aktiv lenkend in der Fläche ein. Bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts kümmerten sich im wesentlichen die jeweiligen Bürgermeister und Gemeinderäte in der Gemeindeversammlung um die Belange der Dörfer. Sie wurden von wichtigen Dorfpersönlichkeiten wie Pfarrer, Lehrer und Gemeindeschwester unterstützt. Auch die Großbauern hatten teilweise eine großen Einfluss im Dorf (2).

Leitbilder der ländlichen Entwicklung im 20. Jahrhundert

1949 war das formulierte Ziel die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland herzustellen. Die Lebensbedingungen in ländlichen Regionen sollten an die in den Städten angepasst werden. In der Folge wurden zahlreiche Dorfentwicklungsvorhaben umgesetzt. In den 1960er Jahren hatten die Akteure in Wissenschaft und Politik Westdeutschlands die Vorstellung, dass mit zentralistischen Modellen die Gesellschaft »top-down« am besten gesteuert und verbessert werden kann. Der Glaube an die lokale Kompetenz sowie die Verantwortungs- und Mitwirkungsbereitschaft der Bevölkerung war gering (2). Diese Haltung prägte die Modernisierungsmaßnahmen und das Leben auf dem Land bis heute.

Im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung wurde das Leitbild für ländliche Räume 1994 umformuliert in »Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen« (3). Dadurch wurde der Anspruch auf einheitliche Lebensverhältnisse herausgelöst und die Wertigkeit der Lebensbedingungen ins Zentrum gerückt.

Eingemeindungen

Für die Verwirklichung des Leitbildes der Gleichwertigen Lebensbedingungen ist die Raumordnung zuständig. Sie entscheidet, welche Instrumente und Maßnahmen zur Verwirklichung des Zielbildes genutzt werden. Um die politischen Prozesse und Verwaltungsstrukturen effizienter zu gestalten wurden beispielsweise Gebietsreformen angestoßen. Gemeindefusionen und Eingemeindungen, bei denen Gemeindegebiete neu definiert und Ortschaften zusammengelegt werden, waren Maßnahmen die überall im Land Umsetzt wurden. 

Im Zuge der Eingemeindungen werden die Kommunen neu gegliedert und mehrere Dörfer zu einer administrativen Einheit zusammengefasst. Die neuen Großgemeinden bestehen meist aus vielen, ehemals eigenständigen, Ortsteilen und erstrecken sich zum Teil über enorme Flächen. Den eingemeindeten Ortschaften wurde durch den Verlust des amtlichen Dorfnamens auch die statistische und amtliche Existenz entzogen (2).

Viele Dörfer haben ihre alten Ortsschilder aufbewahrt

Direkte Folgen der Gebietsreformen

Durch die Zusammenlegung der Gemeinden fand eine Zentralisierung der ländlichen Politik und Verwaltung statt. Die Repräsentation des Staates durch seine Institutionen verschwand zeitgleich aus den mittleren und kleinen Dörfern. Dieser Prozess, der in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts politisch forciert war, führt sich heute auf Grund des demografischen Wandels und der regional anhaltenden Landflucht weiter fort (4).

Die Eingemeindungen fanden oft gegen den erklärten Willen der Dorfbevölkerung statt. Bis heute ist die Eingemeindung für viele Dorfbewohner*innen eine schmerzliche Erfahrung. Neben dem Verlust, den vielen Menschen spüren wenn der Heimatort nicht mehr Teil der eigenen Adresse ist, ging häufig auch der Verlust der politischen Mitsprache einher. Denn: Von einem Moment auf den anderen verloren über 20.000 Dörfer ihren Gemeindestatus und damit auch ihre politische Vertretung. 

Die Schließung weiterer, für das Dorf wesentliche, Institutionen ging wiederum mit einem Verlust wichtiger Personen, die bisher das öffentliche Leben prägten, einher. Mit den Schulen, Verwaltungen, Raiffeisengenossenschaften und Kirchen verschwanden dörfliche Kraftzentren. Das nahm den Dorfgemeinschaften Selbstbewusstsein, Kraft, Identifikation und Halt (2).

Schwächung der Kommunalpolitik

In den Großgemeindeparlamenten sind mittelgroße Dörfer meist nur noch mit wenigen Sitzen vertreten, kleine Dörfer besitzen vielfach gar keine Stimmmacht mehr. Deren Ortsvorsteher verfügen meist weder über die Rechte, noch über die finanziellen Mittel, um selbst gestalten zu können. Im Großgemeinderat besitzen sie häufig nur über Anhörungs- und Beratungsrechte. Die Mehrheit der kommunalen Gemeinderäte wurden im Zuge der Eingemeindungen abgeschafft. Im Zuge der Gebietsreformen wurden etwa 300 000 Ämter von ehrenamtlich tätigen Kommunalpolitiker*innen abgeschafft – personelle Ressourcen, die der Kommunalpolitik nachhaltig verloren gingen. So fällt es gerade den kleinen Gemeinden oftmals schwer qualifizierte Personen für den Gemeinderat und das Bürgermeisteramt zu gewinnen. Warum Zeit und Energie aufwenden, wenn die Handlungsspielräume gering sind und man kaum etwas bewegen kann? Das Ehrenamt verlagert sich in die Vereine, wo das Engagement sowohl Spaß macht als auch Erfolg verspricht (2).

Die Folge ist dass vielen ländlichen Dorfgemeinschaften die, oft über Jahrhunderte gewachsene, politische Selbstverantwortung genommen wurde. Der politische Gestaltungsrahmen verringerte sich für die Bewohner*innen der eingemeindeten Dörfer erheblich.

»Den eingemeindeten Dörfern hatte man vor der Reform ›mehr Bürgernähe‹ versprochen, das Gegenteil trat ein: Die Dörfer verloren ihre eigene demokratische Basis und damit auch das Selbstwertgefühl, für ihr Dorf Kompetenz zu besitzen und verantwortlich zu sein.«

Gerhard Henkel
Ein eigenes Rathaus – für viele Dörfer keine Selbstverständlichkeit mehr

Stärkere politische Fernsteuerung

Eine weitere Folge der Zentralisierung ist, dass Gemeinden immer weniger eigenständig entscheiden konnten. Oft heißt es: »das können wir hier nicht entscheiden, da ist der Gemeinderat, das Land, die EU zuständig«. Bewohner*innen der Dörfer sind häufig von den Entscheidungen der Gemeinderät*innen der Großgemeinde abhängig, Fördermittel sind an bestimmte Themen oder Bedingungen geknüpft und Landesparlamente greifen mit ihren Vorgaben steuernd mit ein. Durch übergreifende Regularien und die Kontrolle der Finanzmittel entstehen Strukturen, in deren Folge die Bewohner*innen oftmals über ihre lokalen Belange nicht selbst entscheiden können. Der Einfluss von Bund, Ländern und EU auf die Landkommunen ist hoch, die ursprüngliche Autonomie schwindet.

Kaum finanzielle Spielräume für individuelle Vorhaben

Weitere Einschränkungen erfahren die ländlichen Kommunen in finanzieller Hinsicht. Über 90% der Finanzmittel, die sie von Bund und Ländern erhalten, sind zweckgebunden. Das bedeutet, dass ihre Verwendung durch staatliche Gesetze und Richtlinien genau festgelegt ist. Sogenannte Schlüsselzuweisungen, über deren Verwendung die Kommunen selbst entscheiden können, machen nur einen kleinen Teil der kommunalen Haushalte aus (2). So können lokale Probleme oft nicht wirkungsvoll angegangen werden. 

Zwar werden ländliche Räume durch eine Vielzahl von Förderprogrammen unterstützt, doch auch dies hat seine Schattenseite. Von EU, Bund und Ländern werden erhebliche finanzielle Mittel für die Unterstützung von Pilotprojekten und Entwicklungsvorhaben in ländlichen Räumen bereitgestellt. Die LEADER-Programme, in denen Regionalentwicklung europaweit unterstützt wird, sind seit 1990 fester Teil des EU-Haushalts. Doch diese Zuwendungen sind nicht bedingungslos, sie sind immer auch an Vorgaben und Anforderungen geknüpft. So unterstützen sie meist eine bestimmte Richtung der kommunalen Entwicklung. Sie führen die Landgemeinden quasi am goldenen Zügel (5).

Es wird kritisiert ist, dass im Zuge der Neugliederung der Kommunalpolitik ein komplexes System der Fernsteuerung des ländlichen Raumes entstand. Laut Gerhard Stiens diente die »aufgezwungene Gliederung hauptsächlich den Herrschaftsinteressen der staatlichen Administration und schadet der großen Masse der dt. Dörfer« (6).

Indirekte Folgen der Gebietsreformen

Der Verlust der der politischen Selbstbestimmung und der zentralen Institutionen wirkt sich auch auf den individuellen Bezug zum Dorf, das politische Bewusstsein und in der Folge auch auf die gesamte Dorfgemeinschaft als soziales Gefüge aus.

Der Rückzug des sorgenden Staates aus den ländlichen Räumen führte zu einer tiefgreifenden Veränderung der Dörfer. Eine Disruption, mit der die Individuen und Gemeinschaften ganz unterschiedlich umgehen. Viele Menschen fühlten sich sich selbst überlassen, einige sind in eine Phase der Ohnmacht und Apathie geraten, andere schöpfen aus der Erschütterung eine aktivierende Kraft und finden Wege und Strategien Resilienz (Widerstandsfähigkeit) zu erlangen. So sind in ländlichen Gemeinden sowohl aktive, progressive Lebensarten zu finden, als auch Gemeinschaften, die passiv in Erinnerungen schwelgen (7).

Ohnmachtsgefühl und Antidemokratische Tendenzen

Der Abbau und die Aushöhlung der Kommunalpolitik führt dazu, dass der Kontakt zwischen Politik, Verwaltung und Bürger*innen schwindet und somit auch das Vertrauen in die kommunale Politik. Auch das Wissen über politische Prozesse nimmt ab, wenn kaum eigene Erfahrungen gemacht werden können. In der Summe entsteht bei den Betroffenen häufig das Gefühl nichts verändern zu können – Ohnmachtsgefühle und Resignation sind die Folgen. 

Durch die fehlende gemeinsame Identität von Dorf und Gemeinde verkümmert das kommunalpolitische Selbstbewusstsein (5). Der Verlust der Selbstbestimmung, die Geringschätzung der Kommunalpolitik und die Absprache der lokalen Problemlösungskompetenz führt zu einer erheblichen Schwächung der demokratischen Kraft in ländlichen Regionen. Der Bevölkerung fehlen Erfahrungen der Selbstwirksamkeit und die Zuversicht, durch das eigene Handeln etwas zu bewirken, geht verloren (8). Teilweise wird sogar von der »Demokratieferne im ländlichen Raum« (9) gesprochen. So konnte beispielsweise eine direkte Verbindung zwischen dem Verlust der politischen Vertretung und dem Rückgang der Wahlbeteiligung auf Kommunalebene hergestellt werden (10).

Abkehr von der Politik mit weitreichenden Folgen

Der Staat hat sich durch die Zentralisierung von Politik und Daseinsvorsorge mit seinen Institutionen und Vertreter*innen aus der Fläche spürbar zurückgezogen. Die Schwächung der Demokratie in den ländlichen Regionen hat weitreichenden Folgen – nicht nur für die Dörfer. Spätestens wenn die Bevölkerung ihren Unmut über die negativen Entwicklungen an der Wahlurne ausdrückt und populistische Parteien davon profitieren (10), betrifft das nicht nur die Landbevölkerung. Ihre Vorstellungen und Entscheidungen besitzen ein signifikantes Gewicht für die deutsche Demokratie, schließlich macht sie mit 57% (11) die Mehrheit der Bürger*innen in Deutschland aus. 

Radikale Akteure nutzen das Vakuum

Wo der Staat sich aus der sozialen Verantwortung zurückgezogen hat, haben mancherorts Akteur*innen mit mehr oder weniger offen gezeigter, rechter Gesinnung Verantwortung übernommen. Ob Völkische Siedler, Reichsbürger und Souveränisten oder Politiker rechtspopulistischer Parteien, sie nutzen die Freiräume und das Vakuum an lokaler Verantwortung und Macht, für ihre Zwecke. Sie engagieren sich in Vereinen und der Jugendarbeit, unterstützen die Gemeinde finanziell, zum Beispiel bei Bauvorhaben, und organisieren Veranstaltungen (12). Diese sogenannte Kümmerer-Strategie nutzt gezielt die Lücken staatlicher Daseinsvorsorge um Einfluss zu nehmen und ihre Ideologie zu verbreiten.

Die Bewegung der Reichsbürger und Souveränisten ist in ländlichen Räumen stärker vertreten als in Städten, welches sich direkt mit der Zentralisierung in Beziehung setzen lässt (14). Denn mit dem Rückzug der staatlichen Institutionen aus den Dörfern geht das Gefühl einher, im Stich gelassen und auf sich allein gestellt zu sein. Eine Entwicklung die gerade in den neuen Bundesländern, in denen historisch bedingt mehr Daseinsvorsorge vom Staat erwartet wird (3), zu beobachten ist.

Auch Freiräume, welche durch die Landflucht in vielen strukturschwachen Regionen entstanden sind, sind nicht nur für Kreative interessant, sondern werden auch von Menschen genutzt, die dort ihre Vorstellung eines »Bullerbü in Braun« (13) verwirklichen wollen (9). Häufig werden das eigene Grundstück eingezäunt, Schilder aufgestellt und zum Teil auch eigene Infrastruktur aufgebaut. Die Vorstellung, der Staat sei nicht für einen zuständig, ist unter diesen Bevölkerungsgruppen weit verbreitet. 

Reichsbürger und Souveränisten schwächen die Demokratie indem sie den deutschen Staat nicht anerkennen und seine Institutionen in Frage stellen. Das ist laut Michael Hüllen vom Brandenburger Verfassungsschutz besonders in strukturschwachen, ländlichen Räumen gefährlich (12).

Starke Dorfgemeinschaften und neue Strukturen

Eine Krise kann auf Gemeinschaften jedoch auch aktivierend wirken und ein Ausgangspunkt für Engagement sein (4). Am Gründungsboom der Bürgervereine in den letzten Jahren lässt sich ein Wiedererstarken von Dorfgemeinschaften erkennen (15). 

Bürgervereine – gemeinsam fürs Dorf

Angesichts der kommunalpolitischen Ohnmacht nehmen die Bürger*innen die Dorfentwicklung zunehmend selbst in die Hand. Sie handeln abseits der politischen Strukturen und können so unbegrenzt durch Beschränkungen ihre zivilgesellschaftlichen Kräfte entfalten. Örtliche Enthusiasten sind hierbei oft wesentliche Akteure des Wandels. Sie sind in der Lage zu begeistern und andere zu mobilisieren. Jedoch: das Fehlen dieser – oftmals jungen – Leute ist häufig eines der Hauptprobleme bei der Entwicklung der Dorfgemeinschaft (4).

Es bleiben Fragen wie: Wer kümmert sich im Ort? Wie kann das politische Engagement und die Selbstbestimmung wiederbelebt werden?

Eine zukunftsweisende Strategie findet in immer mehr Dorfgemeinschaften Verbreitung: 

Bürgervereine übernehmen Verantwortung 

Seit 10–15 Jahren ist ein Gründungs-Boom von Bürgervereinen zu beobachten (15). Initial war meist eine reale Gefährdung oder Verlusterfahrung, in dessen Folge ein konkretes Projekt umgesetzt werden sollte. Dies kann Beispielsweise der Erhalt der Dorfschule, der Protest gegen ein Bauvorhaben oder die Sanierung des lokalen Freibades sein. Für diese Zwecke wurde ein Verein gegründet, der sich – war das ursprüngliche Ziel erreicht – oft ein neues Projekt suchte (2). Die neuen Bürgervereine vertreten bewusst gesamtdörfliche Interessen und bilden eine Art Dachverein, der integrativ und vereinsübergreifend agiert.

Die inhaltlichen Schwerpunkte der Bürgervereine sind sehr verschieden und breit gefächert. Oft befassen sie sich mit einer Vielfalt an Themen, je nachdem was für das spezifische Dorf relevant ist. Hierbei übernehmen sie oft sowohl die Entwicklung, Koordination und auch die Umsetzung von Projekten. Zunehmend befassen sie sich auch mit Grundsatzfragen ganzheitlicher Dorfentwicklung. Beispielsweise im Rahmen von Zukunftswerkstätten entwickelt die Dorfbevölkerung mit Hilfe externer Moderation Leitbilder und Strategien für die kommenden 10–20 Jahre (2). So übernehmen sie in gewisser Weise die Aufgaben des früheren Gemeinderats (5). Sie können als Reaktion der Zivilgesellschaft auf den Verlust der kommunalen Selbstbestimmung gesehen werden und entwickeln sich zu Herz und Sprachrohr der Dorfgemeinschaft (2).

Durch die Bürgervereine etabliert sich eine neue Handlungsebene für bürgerschaftliches Engagement unterhalb der kommunalpolitischen Ebene. Dabei können sie uneingeschränkt von administrativen Beschränkungen handeln und eigenständig über das bestimmen, was sie gestalten wollen. Die neuen Vereine spielen in vielen Dörfern eine wichtige, mobilisierende Rolle. Sie aktivieren zu politischem Engagement und schaffen Erfahrungen der Selbstwirksamkeit. Das Erlebnis, gemeinsam etwas bewirkt zu haben ist ein wichtiger emotionaler Aspekt, der das Gemeinschaftsgefühl stärkt. Durch Stolz auf das Geschaffte und die Zuversicht noch mehr aus eigener Kraft verändern zu können entsteht dynamische eine Aufbruchsstimmung (4).

Bürgervereine haben von Ort zu Ort unterschiedlich große Spielräume und Handlungsmöglichkeiten. Wie sie die Engagierten in ihrem Heimatort unterstützen können erfahren sie auch im Artikel »Beteiligung – aber wie?«. Hier stellen wir einige Mitsprache-Formate und Maßnahmen wie den Bürgerhaushalt vor. 

Die Bilanz der kommunalen Neugliederung

Die Gebietsreformen und Eingemeindungen haben die Struktur der Landgemeinden verändert. Vor allem die kleinen Dörfer wurden im Zuge dieser Veränderungen hart getroffen – sie wurden quasi zweifach entmündigt: durch den Verlust der Selbstverwaltung und durch die Eingliederungen in die Großgemeinde (2). Die direkten und indirekten sozialen und politischen Folgen sind für das demokratische Miteinander schwerwiegend.

Auch die Gesamtbilanz der Raumordnungspolitik fällt eher ernüchternd aus. Statt zu Reduktion von regionalen Unterschieden beizutragen, wurden diese bei genauer, kleinräumiger Betrachtung eher verstärkt (5). Aktuelle Prognosen versprechen keine nennenswerte Angleichung der Lebensverhältnisse und auch in Bezug auf die erhofften Effizienzsteigerungen sind kaum Verbesserungen erkennbar. Darüber hinaus wurde deutlich, dass die »top-down« Planung und Orientierung an der Theorie der Zentralen-Orte mit den realen Bedürfnissen der Landbevölkerung kollidiert (10).

Zunehmend wurde erkannt, dass sich gleichwertige Lebensverhältnisse nicht durch strikte Regularien erreichen lassen. Das aktuelle Leitbild der endogenen Dorfentwicklung verfolgt das Ziel die Entwicklung stärker Bottom-up, durch die Bewohner*innen der Landgemeinden selbst, voranzutreiben. Ihnen soll künftig mehr Spielräume ermöglicht werden. Mehr dazu in einem kommenden Artikel.

Quellen:

(1) Statistisches Bundesamt 2020

(2) Henkel, G. (2018). Rettet das Dorf! Was jetzt zu tun ist, Auflage 2,.München: dtv Verlagsgesellschaft

(3) Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung (Hg.) (2011). Die Zukunft der Dörfer. Zwischen Stabilität und demografischem Niedergang. Berlin

(4) Krambach, K. (2013). Dorfbewegung – warum und wie?. Berlin: Papers (Hg.: Rosa-Luxemburg-Stiftung)

(5) Henkel, G. (2016). Geschichte und Gegenwart des Dorfes. In: Aus Politik und Zeitgeschichte – Land und Ländlichkeit. 10-16

(6) Stiens, G.(1990). Zur Notwendigkeit der Abkehr vom herkömmlichen Zentrale-Orte-Konzept in der Raum- und Infrastrukturplanung. In: Henkel, G. (Hg.): Schadet die Wissenschaft dem Dorf?. Schöningh, Paderborn 1990. 89-108

(7) Zukunftsinstitut (Hg.) (2018). Futopolis. Stadt, Land, Zukunft. Frankfurt am Main

(8) Wiebicke, J. (2017). 10 Regeln für Demokratie-Retter. Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn

(9) Reinfrank, T. (2018): Mehr Mut zur Stärke. Förderung von Demokratie auf dem Land. Vortrag im Rahmen des TRAFO-Ideenkongress zu Kultur, Alltag und Politik auf dem Land, Halle an der Saale 20.9.2018

(10) Rösel, F. (2018). Gebietsreformen: Mehr Risiken als Chancen. Vortrag im Rahmen des TRAFO-Ideenkongress zu Kultur, Alltag und Politik auf dem Land, Halle an der Saale 21.9.2018

(11) Küpper, P.(2016). Abgrenzung und Typisierung ländlicher Räume. Thünen Working Paper 68. Braunschweig

(12) Van Laak, C., Brandau, B. (2018). Reichsbürger – Wenn Extremismus vom Rand in die Mitte der Gesellschaft rückt. https://www.deutschlandfunk.de/reichsbuerger-wenn-extremismus-vom-rand-in-die-mitte-der.724.de.html?dram:article_id=427576 (gesendet am 7.9.2018, zuletzt abgerufen am 15.3.2019)

(13) Neu, C. (2016). Neue Ländlichkeit. Eine kritische Betrachtung. In: Aus Politik und Zeitgeschichte – Land und Ländlichkeit. 4-9

(14) Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement/Amadeu Antonio Stiftung Berlin (n.d.). Aufgepasst: Demokratie in Gefahr. http://www.laendlicher-raum.info/demokratie-in-gefahr/reichsideologie-und-andere-verschwoerungserzaehlungen/ (zuletzt abgerufen am 15.3.2019)

(15) Henkel, G. (2014). Das Dorf. Landleben in Deutschland – gestern und heute. Bonn: Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische Bildung