Von Information bis Selbstorganisation – Beteiligung ist nicht gleich Beteiligung

Partizipative Prozesse sind eine gute Sache, da sind sich mittlerweile viele einig. Doch in der Umsetzung gibt es immer wieder Konflikte und Missverständnisse, zum Beispiel wenn es unterschiedliche Vorstellungen über Ablauf und Ergebnis des Prozesses gibt. »Was passiert mit den Ergebnissen?« Ist eine häufig gestellte Frage in Beteiligungsprozessen. 

Ein schneller Vorwurf lautet: Scheinbeteiligung!
Scheinbeteiligung oder auch Particitainment (eine Wortschöpfung aus »Participation« und »Entertainment«) werden Beteiligungsprozesse genannt, die keine tatsächliche Beteiligung der Bevölkerung zum Ziel haben.

Was heißt Beteiligung eigentlich?

Beteiligung ist die Teilhabe an Entscheidungen mit dem Ziel gemeinsam gute Lösungen zu finden. Das kann das gesellschaftliche, politische, wirtschaftliche und kulturelle Leben betreffen.

Dabei ist nicht näher definiert, wie weit diese Teilhabe geht. Partizipation umfasst ein breites Spektrum und viele verschiedene Arten der Mitsprache. Daher ist es besonders wichtig sich im Vorfeld des Prozesses bewusst zu machen, und sich gegebenenfalls zu einigen, welche Art der Beteiligung angestrebt wird. Wenn allen Beteiligten bewusst ist welche Mitspracherechte bestehen, wo die Grenzen liegen und wie die Entscheidungsfindung abläuft, ist bereits eine wesentliche Quelle für Missverständnisse und Frustration bereinigt.

Verschiedene Stufen der Partizipation

Bei der Einordnung von Beteiligungsverfahren ist das Modell der Stufen der Partizipation besonders hilfreich. Die Partizipationsforscherin Sherry Arnstein hat bereits 1969 ein Modell entwickelt, das seitdem vielfach abgewandelt und angepasst wurde, aber im Grundzug nach wie vor genutzt wird. Die sogenannte Beteiligungsleiter (»Ladder of Citizen Participation«, vgl. Arnstein 1969) besteht aus verschiedenen Stufen, die aufsteigend den Grad der Beteiligung zwischen Nicht-Partizipation und Selbstorganisation der Bürger*innen angibt.

Eigene Darstellung nach Arnstein, Sherry, “A Ladder of Citizen Participation,” Journal of the American Institute of Planners, July, 1969, S. 216-24.

Die unteren Stufen (Manipulation und Anweisung) stellen im Grunde das Gegenteil von Beteiligung dar. Die Betroffenen haben keinerlei Mitsprache- oder Einflussmöglichkeit, sie werden noch nicht einmal über die Hintergründe und den Verlauf informiert.

Auch die ersten beiden Stufen (Informieren und Anhören) werden nicht als Beteiligung im eigentlichen Sinne bewertet. Sie sind Vorstufen der Partizipation in denen Einwohner*innen informiert werden, Fragen gestellt werden können, Wünsche eingebracht werden und gegebenenfalls gemeinsam diskutiert wird. In der Regel liegt die Entscheidung, ob und in welchem Maß diese Erkenntnisse in die Entscheidung einfließen, jedoch nicht bei den Beteiligten. 

Bei der Beratung werden gemeinsam Vorschläge diskutiert sowie Vor- und Nachteile abgewogen. Ob und in welchem Umfang sich dies auf die zu fällenden Entscheidungen auswirkt ist sehr unterschiedlich. Die Beteiligten haben eher indirekten Einfluss. 

Die partnerschaftliche Kooperation ist eine Beteiligungsform, in der Bürger*innen tatsächlich Mitwirken dürfen und sollen. Welche Einflussmöglichkeiten es auf Planung und Umsetzung gibt und wie der Gestaltungsprozess genau Abläuft kommt dabei ganz auf das Konzept, das Format und die Rollenverteilung an. In Beteiligungsprozessen, die sich auf dieser Stufe einsortieren ist eine zu klärende Frage inwieweit Mitwirken auch Mitentscheiden bedeutet.

Häufig halten sich Entscheider*innen auch in partizipativen Prozessen die abschließende Entscheidungsmacht vor. Es gibt aber auch Beteiligungsformen, in denen die Befugnis zu Entscheiden an die Beteiligten ganz oder teilweise übertragen wird. Erhält die Gruppe der Beteiligten die volle Entscheidungsmacht, ist man am oberen Ende der Beteiligungsleiter angekommen. Eine Übertragung der Entscheidungskompetenz über einzelne Teilbereiche wird beispielsweise in Bürgerhaushalten durchaus angewendet. Hier können die Bürger*innen selbst über die Verwendung der bereitstehenden Finanzmittel entscheiden. Die Befugnis und Verantwortung gehen dabei komplett in Bürger*innenhand über.

Die oberste Stufe der Partizipation geht genau genommen bereits über Beteiligung hinaus. Sie umfasst Prozesse der Selbstorganisation, in denen die gesamte Gestaltungs- und Entscheidungsmacht von den Einwohner*innen oder Nutzer*innen getragen wird.

Eine vereinfachte Form benennt lediglich 5 Stufen: 

  1. Informieren
  2. Meinung einholen
  3. Mitwirkung
  4. Mitentscheidung
  5. Entscheidung

Welche Stufe ist die Richtige?

Diese Frage lässt sich nicht pauschal beantworten. Gerade in komplexen und langfristigen Prozessen, in denen viele verschiedene Themen behandelt werden, können auch verschiedene Stufen der Beteiligung vorkommen. 

Entscheidend ist nicht, dass der Grad der Partizipation besonders hoch ist, entscheidend ist, dass er dem Kontext, den Akteuren und dem Thema angemessen ist und von allen Beteiligten akzeptiert wird. Ist das Vertrauen einer Gruppe in die Kompetenz der Entscheider*innen besonders hoch, kann es sein dass ein regelmäßiges informieren die adäquate Beteiligungsform ist. In einem anderen Fall, zum Beispiel wenn das Thema besonders komplex ist oder viele verschiedene Interessen berücksichtigt werden sollen, ist ein Grad der Beteiligung sinnvoll, in dem viele Stimmen zu Wort kommen und vielfältige Ideen und Kritik berücksichtigt werden. Wichtig ist nur: egal auf welcher Stufe der Beteiligungsprozess angesiedelt ist, es sollte für alle transparent, nachvollziehbar und von allen Akteuren akzeptiert sein.

An der Leiter vorbei: empowernde Parallelstrukturen

Die von Sherry S. Arnstein beschriebenen Stufen der Beteiligung beziehen sich nur auf Verfahren bezieht, die von Seiten der Politik initiiert werden. Mit diesem Fokus auf institutionalisierte Prozesse wird ein großer Teil von bürgerschaftlichem Engagement ausgeklammert. Initiativen, Interessensgruppen und Netzwerke, die auf das gesellschaftliche Miteinander einwirken und es aktiv mitgestalten entstehen jedoch häufig spontan und ohne bewusst initiierten Partizipationsprozess. Indem Bürger*innen sich zusammenfinden um beispielsweise über das Miteinander in ihrem Dorf zu beraten oder eine Initiative zur Nachbarschaftshilfe gründen, findet eine Selbstresponsibilisierung statt. Die Einwohner*innen agieren unabhängig von der Politik und können Veränderungsprozesse und Projekte auch ohne deren Mitsprache anstoßen. Allerdings sind die Möglichkeiten dann oft begrenzt. In den meisten Fällen wird eine Kooperation mit Politik und Verwaltung gewünscht und als hilfreich betrachtet (Nanz & Fritsche 2012).

Quellen:

Arnstein, Sherry, “A Ladder of Citizen Participation,” Journal of the American Institute of Planners, July, 1969, S. 216-24.

Nanz, P., Fritsche, M. (2012). Handbuch Bürgerbeteiligung: Verfahren und Akteure, Chancen und Grenzen. Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn